新型戶籍制度改革：農民工“市民夢”不再遙遠

　　專題背景

　　中央城鎮化工作會議剛剛落幕，針對廣受關注的戶籍制度改革問題，公安部副部長黃明17日表示，到2020年，要基本形成以合法穩定住所和合法穩定職業為戶口遷移基本條件、以經常居住地登記戶口為基本形式，城鄉統一、以人為本、科學高效、規範有序的新型戶籍制度。

　　此前，戶籍制度改革的路線圖已經公佈。黨的十八屆三中全會明確：“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。”

　　至此，“橫軸”和“縱軸”——加快推進戶籍制度改革的時間和空間坐標更為明晰。這一坐標的指向顯然是，農民進城落戶不僅僅是從農民工到市民名稱的轉變，更是指自由而全面發展的幸福市民。那麼，如何有效、有序推進上述目標，無疑是對於新型城鎮化和戶籍制度改革的巨大考驗。

　　新聞事實

　　戶籍制度改革方向清晰

　　之一 公共服務城鄉均等化

　　黃明表示，這次戶籍改革是配套進行的，一方面要解決農業轉移人口市民化的問題，另一方面就是要提高公共服務，要擴大覆蓋面，讓那些暫時還不具備落戶條件或不願在城市落戶的人，也在醫療衛生、子女教育、社會保障等方面，能逐步享有同當地居民同等的基本公共服務。

　　之二 農民進城有原則

　　黃明表示，加快戶籍制度改革主要任務，是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，穩步提高戶籍人口城鎮化水準，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，並把握好三個重要原則。一要尊重自願。農民要不要進城、進哪個城、何時進城，都要讓群眾自主選擇，不能把農民趕進城、拉進城、“被落戶”。二要分類指導。要根據各地實際情況，因地制宜制定城市的標準，向全社會公佈，讓農業轉移人口及其他常住人口了解每個城市（落戶）的具體條件，合理安排自己的未來，給自己固定的預期和希望。三要有序推進。

　　之三 有穩定職業是落戶基本條件

　　黃明介紹説，到2020年的時候，要建立一套新型的戶籍制度，其中有三個重要特點，一是建立城鄉統一的戶口登記制度；二是戶口的遷入條件，以合法穩定住所、合法穩定職業為基本條件；三是以經常居住地為登記形式。屆時，在城鄉之間、城市之間遷徙就比較容易了。

　　之四 引導人口就地就近轉移就業

　　黃明稱，北京和廣州在過去的10年中，每年都增加流動人口40萬以上，上海和深圳每年增長50萬以上，人口過度集中，給環境、交通等造成很大的壓力。要從政策上引導、加快中小城市的建設。有重點地發展建制鎮、要加強産業的引導，産業的轉移，讓中小城市、建制鎮周邊的常住人口和農業轉移人口能就近就地打工和轉移。還要加強思想觀念的引導，要告訴大家進城的目的是追求幸福的生活，合適才可能舒適、幸福。

　　現狀分析

　　繞不過的戶籍制度改革

　　成為城裏人，是數億農村向城市轉移人口的夢想。但是，小小的一紙戶籍冰冷的將他們距于千里之外。以戶籍制度為桎梏的城鄉間人口流動，往往成為一種令人尷尬的身份迷失：從最初的“盲流”到“外來工”、“農民工”，在工不工、農不農之間，始終連最基本的身份融入都無法做到。

　　在市場經濟高速發展和社會生活民主化的今天，現行戶籍制度已經引起了越來越多的爭議，戶籍制度改革是廣大人民群眾特別是持有農村戶口公民和整個社會的迫切要求。

　　12月12日—13日召開的中央城鎮工作會議，明確提出要推進以人為核心的城鎮化，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。上海市決策諮詢委員會委員華生指出，新型城鎮化意味著要改變過去只要土地不要人，“農民進城仍然是農民工，還有幾億人家庭是分居的，子女是留守的，這種狀態是不可持續的。”新型城鎮化就是要改變農民工進城之後的身份，要真正的可融入的城市化。因此，戶籍制度改革，顯然是繞不過去的關鍵問題。

　　算上目前已經在城市中的2億農村人，加上還要向城市轉移的4億到5億農村人，他們實際的夢想是：在城市中能找到有合理工資收入的工作，能夠自己創業謀生；能有一個較體面的安居之處，並且奮鬥數年後，能買得起城市中的一套房子，夫妻子女能在城市中團聚；自己和子女能在城市中接受與城裏人子女一樣的平等教育，能有與城裏人一樣的醫療保障，並且能平等地進入城市的養老保障體系。

　　不過，長期以來，隨著時代發展和社會管理的需要，原本以人口登

　　記為基本功能的戶籍制度，逐漸附著諸多教育、社保、醫療等社會福利和公共政策。如今，這成為戶籍制度改革的最大障礙。

　　有專家對此表示，當前，中國的戶籍制度改革正在沿著兩條路徑進行：一條路是逐步放寬落戶限制，另一條路，則是逐漸將戶籍與福利脫鉤，推進基本公共服務均等化。黃明在接受採訪時也提出，建立實施居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，解決好暫不具備落戶條件或者不願落戶城鎮人口的教育、就業、醫療等基本公共服務保障問題；建立完善與居住年限等條件相掛鉤的積分落戶制度，為公平有序落戶提供階梯式政策通道。

　　深度透視

　　“兩條腿”走好改革路

　　中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民認為，戶籍制度本身很好改，關鍵是戶籍背後依附的那些制度、服務、權利不一樣，加大了改革的難度。

　　正如楊偉民所言，與當前明確的建制鎮和小城市、中等城市、大城市、特大城市四級落戶政策相對應的，是兩種不同的人口遷移趨向：一方面，中小城市戶口含金量不高，農業轉移人口不願意放棄原有農村戶口。有人算過一筆賬，農村戶口的優勢包括：農民可在自家宅基地上建單家獨院的住房；即使自己不種地，國家糧食補貼、土地流轉租金等每畝每年有五六百元收入；若遇徵地，一些城郊農民可能成為“百萬富翁”。

　　另一方面，大城市尤其是特大城市面對大量涌入的外來人口，已經不堪重負，交通擁堵、環境污染、教育醫療資源緊張等“病症”日益顯現。嚴格控制這類城市落戶條件，是無奈而現實的選擇。

　　統計顯示，以常住人口為基數計算，當前我國城鎮化率達到52．6％；但按照戶籍人口計算，城鎮化率只有35．3％。這説明有大量常住城鎮的農業轉移人口還不是城鎮戶口，處於“半市民化”狀態，也説明許多地方落戶門檻仍然較高，一些城鎮吸引人口集聚的能力還不足。

　　不過，一些省市已經出臺改革方案，開始這方面的有益探索。

　　例如，雲南在促進農業轉移人口市民化的過程中，一段時間內給予進城落戶農民“城鄉兼有”的特殊身份待遇，蓋上“城鄉兩床被子”，讓農民既能享受農村惠民政策，又能平等共用城市的公共服務。

　　又如，上海今年開始實行居住證積分制度，對在上海合法穩定居住和就業的持證人進行積分，積分達到標準分值的，可享受相應的公共服務待遇。對緊缺急需專業、特定公共服務領域、遠郊重點區域、表彰獎勵等實行額外加分，將勞動者對城市的貢獻通過相應的分數回報予以體現。

　　改革已在路上。一個普遍共識是，根據十八屆三中全會的部署，在新型城鎮化的頂層設計之下，此次戶籍制度改革與有關領域改革統籌配套、協同推進，涉及面之廣、人員之多、力度之大均前所未有，其核心正是實現“人的城鎮化”。

　　“從近期看，要推動公共服務由戶籍人口向常住人口擴展；從較長時期看，則要以義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化、社會保障以及保障住房、就業服務等為重點，逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，逐步實現城鄉基本公共服務的統一和服務水準的基本均衡。”全國人大財經委副主任委員彭森説。（宗禾）