評論：轉變地方政府對土地財政依賴方式

　　□深圳市房地産研究中心 李宇嘉

　　近日，《國務院辦公廳關於支援鐵路建設實施土地綜合開發的意見》下發，對於以土地開發和融資來支援鐵路建設作了細則性的規定。2005年以來，鐵路建設規模急劇擴張，但因建設週期長、收益率低、民生和社會屬性強，單靠銀行貸款和債券、票價收入無法維持年均7000-8000億的投資規模，更無法償還自2008年“擴大內需”以來所積累的近3萬億債務。去年7月，國務院常務會議在研究部署鐵路投融資體制改革時，給出了“設立鐵路發展基金”、“創新鐵路債券”、“盤活鐵路用地資源”等三個渠道。目前來看，仍應挖掘鐵路站場和周邊的土地價值。

　　目前土地財政不可持續。同時，在新型城鎮化、戶籍制度改革、城市基礎設施建設、結構性減稅、經濟增速下臺階、“去産能”和“調結構”的改革大背景下，政府未來幾年內財政收入增長前景不樂觀。很多跡象表明，地方政府對於土地財政的依賴度不可能下降，只能是依賴方式的轉變。

　　大城市、特大城市將依舊是未來人口凈流入的目的地，類似于鐵路、軌道交通、城市基礎設施等大型基礎設施建設和再造的規模，將會在未來多年維持高位。相應地，城市及相關區域的公共服務設施會越來越完善，城市土地和房産等物業的價值將會越來越高。由於這些公共設施的公益性、民生性，不可能按照投資回收期計算的複合成本，制定消費這些設施的市場價格。但是，由於政府因投入大量資金來建設、供給和維護這些公共設施而背負了鉅額的債務，公共設施建設因受債務制約也無法持續。

　　在房産稅缺失的情況下，不可能按照“誰受益、誰負擔”的原則，向物業受益者徵稅來為這些大型項目融資，最好的辦法就是按照“誰投資、誰受益”的原則來融資，投資的方式就是通過土地出讓，讓購買土地和房産的主體為這些公共服務項目融資，並同時享受公共服務完善帶來的資産增值收益。事實上，這是一種公共服務設施的融資模式或土地財政模式的新變化。

　　近年來，鐵路(特別是高鐵)的開通運營，對於沿線城市都市圈的形成和城鎮化的推動發揮了不可替代的推動作用，對地方人口和資源積聚、房地産、旅遊和招商等區域經濟發展發揮了巨大的拉動作用。但是，短期內政府高鐵投入的稅收效應卻不明顯，而債務急速攀升，這種鐵路建設模式是不可持續的。

　　按照《關於支援鐵路建設實施土地綜合開發的意見》，如果能夠將新老鐵路站場讓鐵路建設方來開發，以出售和經營物業的形式來分享鐵路建設帶來的溢價收益，則不僅能夠為鐵路建設提供可持續的資金來源，而且極大地緩解了鐵路投資現金流收支期限失衡、流動性風險大、財政補貼效率低、政府債務風險突出等問題。在新型城鎮化快速推進、發展城市群、人口繼續向城市(鎮)流動的背景下，鐵路建設帶動資源積聚、區域發展、城市建設的良性迴圈前景可期。

　　同時，政府在區域規劃、産業結構調整中的職能還將持續，這也是帶動資源積聚、區域發展、城市建設的良性迴圈的又一種模式，也能夠採取上述新的土地融資模式。目前，一些大城市建設的新區，如廣州的南沙、天津的濱海、深圳的前海、鄭州的新鄭等地，之所以出現空城或建設滯後的現象，除了政府規劃落地不夠的原因外，這些區域承諾的基礎設施不到位是關鍵原因。事實上，政府在這些區域獲得的土地出讓金，應該全部投入到這些區域的基礎設施建設，這才符合區域規劃中土地投融資的特徵。

　　在我國資本市場不發達，政府債券融資模式缺失，房産稅融資也不能在短期內到位，而城市化快速推進的背景下，政府又要承擔公共服務設施建設的任務，土地財政是不得已的選擇。但是，只要土地財政發揮到位，土地財政仍具有重要意義。近年來，土地財政之所以被詬病，並非土地財政本身的問題，一方面原因是土地財政收入被濫用，沒有真正用到公共服務設施上；另一方面就是政府公共職能範圍沒有合理界定，財政收入被用到一些城市廣場、博物館、會展中心、城市地標等與公共服務設施關係不大的項目上。