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韓長賦再談土地三權分置:充滿政治智慧的制度

2017年11月17日 來源:經濟日報
  黨的十九大報告強調,完善承包地“三權”分置制度。土地“三權”分置,是繼家庭承包責任制後農村改革又一重大制度創新,是習近平總書記“三農”思想重要組成。從“兩權”分離到“三權”分置,是適應生産力發展、順應農民意願、符合農村實際、繼往開來的制度變革,是改革開放以來農村土地制度的與時俱進——

  習近平總書記指出,新形勢下深化農村改革,主線仍是處理好農民和土地的關係。2016年,習近平總書記主持中央深改小組會議,審定下發《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》。黨的十九大報告進一步強調,要完善承包地“三權”分置制度。土地“三權”分置,是繼家庭承包責任制後農村改革又一重大制度創新,是習近平“三農”思想重要組成。

  一、“三權”分置具有豐富的創新內涵

  “三權”分置的演變歷程,符合生産關係適應生産力發展的客觀規律。人民公社時期,農村集體土地所有權和經營權“兩權”合一,土地集體所有、集體統一經營。改革開放以後,農村土地集體所有權和農戶承包經營權“兩權”分離,土地集體所有、家庭承包經營。黨的十八大以來,將土地承包經營權分為承包權和經營權,實行“三權”分置,這是農村改革又一重大創新。

  一是統籌解決了穩定與放活的問題。土地制度是國家的基礎性制度,在土地問題上要有歷史耐心。從“兩權”分離到“三權”分置,以穩定為基礎,以放活為目標,堅持了土地集體所有權,穩定了農戶承包權,放活了土地經營權,促進農村資源要素合理配置,推動多種形式的規模經營發展,進一步解放和發展了農村社會生産力。總有人認為,一家一戶搞不了現代化,要把承包地收回來,實行集體經營。但回到集體統一經營,這條路早已證明是走不通的。“三權”分置創造性地處理了變與不變的關係,以農村土地集體所有、家庭經營基礎性地位、土地承包關係的不變,來適應土地作為生産要素的流動、農業經營方式的多樣化,順應了農民想保留承包權、又想流轉經營權的意願,既沒有回到人民公社歸大堆的老路,也沒有否定家庭承包經營的基礎性地位,推動農業生産經營集約化、專業化、組織化、社會化發展,使農村基本經營制度更加充滿持久的制度活力。

  二是統籌解決了公平與效率的問題。土地是財富之母。“兩權”分離實行農戶平均承包土地,保障每個農村人口基本生存發展權利,解決了十幾億人口的溫飽問題。但在土地分包過程中,不少地方實行水旱、肥瘦、遠近搭配,導致承包土地細碎化,全國戶均耕地7.5畝、5.7塊,農業生産效率難以提升。“三權”分置找到了兼顧公平和效率的有效辦法,通過土地經營權的流轉,促進經營權的協商交換、土地整理,實現小塊變大塊、連片經營;通過經營權的流轉、託管等,發展多種形式適度規模經營,提高了土地産出率、勞動生産率、資源利用率。

  三是統籌解決了封閉與開放的問題。我國農村土地承包採取農村經濟組織內部的家庭承包方式,只有集體經濟組織成員才有資格承包土地。在“兩權”分離制度下,土地承包經營權在一起,誰承包誰經營,承包者就是經營者,承包經營權具有一定的封閉性、排他性。“三權”分置後,實現了承包權和經營權分離,承包權是成員權,在集體經濟組織內封閉運作,保障了集體經濟成員的合法權益;經營權是用益物權,具有開放性、社會性。這樣一來,農村土地可以由本村人經營,可以將經營權流轉給外村人,也可以流轉給城裏人,實現了土地資源在更大範圍內優化配置。

  四是統籌解決了外出務工與“誰來種地”的問題。近年來,隨著大量農村勞動力向城鎮和二三産業轉移就業,農村青壯年勞動力大幅減少,加上農業生産成本不斷上升,農業經營效益持續降低,農業勞動力兼業化、老齡化、婦女化問題突出。“三權”分置推動了土地經營權流轉,全國2.3億農戶中流轉土地的超過了7000萬戶,比例近30%,促進了農村分工分業。外出務工農民安心進城,新型職業農民茁壯成長,農民務工務農各得其所,新型經營主體蓬勃發展,解決了農村“誰來種地”的問題。目前全國各類新型經營主體達到270萬家,新型職業農民超過1200萬人,成為發展現代農業的生力軍和領頭羊。

  五是統籌解決了家庭承包與規模經營的問題。長期以來,我國農民“家家包地、戶戶種田”,千家萬戶的小規模分散經營,難以適應千變萬化的大市場,也難以容納現代技術裝備,家庭經營效益也難以提高。“三權”分置放活了土地經營權,土地向種田能手、種養大戶集中,小規模分散經營在減少,多種形式的適度規模經營在發展,日益成為現代農業建設的引領力量。目前,全國家庭承包經營耕地流轉面積達到了4.6億畝,約佔承包地的1/3,經營耕地50畝以上的規模經營農戶超過350萬戶,農民合作社達到190萬個。近年來,隨著土地流轉、土地入股、土地託管等多種形式規模經營的發展,農業機械化加快推進,主要農作物耕種收綜合機械化水準超過65%。

  二、“三權”分置是充滿政治智慧的制度安排

  從“兩權”分離到“三權”分置,是適應生産力發展、順應農民意願、符合農村實際、繼往開來的制度變革,是改革開放以來農村土地制度的與時俱進。

  (一)“三權”分置為合理配置土地資源提供了制度保障。在“三權”分置的制度安排下,進城務工的農戶擁有穩定的承包權,可以放心流轉出土地經營權;想種地、多種地的農戶,可以多種渠道流轉進土地經營權,擴大生産經營規模。“三權”分置實現了村組集體、承包農戶、新型農業經營主體對土地權利的共用,土地所有者、承包者和經營者各有所得、無有所失,集體土地作為要素在生産經營中實現流動,流出土地經營權的農戶增加財産性收入,新型農業經營主體實現規模收益,達到了最大公約數效果。

  (二)“三權”分置為增加農業農村發展活力創新了制度供給。當年土地家庭承包,實行“兩權”分離,這個制度供給打破了大鍋飯,極大地調動了農民生産積極性,解決了出工不出力、種地不打糧的問題,一舉解決了溫飽問題。“三權”分置作為農村土地制度的又一次重大創新,實際也是新時期農業農村發展的又一次帶有全局性的制度供給,必將再一次釋放出巨大的改革紅利。土地經營權流轉,提升了農業經營規模效益;經營權託管,發展了農業生産性服務業;經營權互換,實現了土地集中連片種植;經營權抵押,解決了新型經營主體融資問題。經營權的放活,還為多元主體投資農業、創業創新開闢了空間,推動資金、人才、技術等要素加快向農業農村集聚。現在,農村創業創新活力空前迸發,“三權”分置正在為農業農村持續發展提供新的動力源泉。

  (三)“三權”分置為推進中國特色農業現代化帶來了制度績效。“三權”分置是對“兩權”分離的繼承和發展,創新了農村土地集體所有制的有效實現形式,豐富了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的內涵,使我國農村基本經營制度煥發出新的生機和活力。“三權”分置促進農村資源要素優化配置,推動發展多種形式的適度規模經營,催生了家庭農場、合作社、農業企業等多種類型的新型農業經營主體如雨後春筍般蓬勃發展,為中國特色農業現代化開闢了新路徑。“三權”分置使中國的土地制度更好對接農業現代化,現代技術、裝備、管理、金融、人才等可以更好融入農業,促進農業生産性服務業、農村一二三産業融合發展和農産品市場化。“三權”分置植根中國大地,富有中國特色,也為世界上人多地少國家的土地制度創新提供了“中國方案”。

  三、“三權”分置的意義還在於既解決了農業問題,又解決了農民問題

  人多地少是中國的國情,人多主要是農民多,這決定了小農戶將長期存在。“三農”問題的核心是農民問題,不是農業問題。如果單純講農業問題,土地歸大堆、人為壘大戶、培育“大地主”,地讓工商資本來種,農業問題也可以解決,農業的規模、效益、現代手段也可以提高,但會導致大量農民失地失業失權,成為農村貧民或城市貧民。土地承包關係變動也會引起農村社會不穩定,進而動搖黨在農村的執政基礎。我們不能解決了農業問題,惡化了農民問題,要把農業、農民問題放在一起統籌考慮,不能顧此失彼,防止出現“拉美陷阱”。

  “三權”分置為統籌解決農業、農民問題找到了新路徑。農民作為集體經濟組織成員,是土地所有者的一分子。通過土地確權登記頒證,“確實權、頒鐵證”,農戶擁有穩定的承包權,可以進退有據,合法權益得到保護;通過經營權出租、入股、託管等,農戶可以獲得穩定的財産性收益。土地經營權流動起來,可以實現規模經營,發展新型經營主體,推進農業現代化,從而實現農業農民“兩道題目”一起解。可以説,“三權”分置制度安排,給家庭承包經營制度增添了活力,保障了普通小農戶的權益和生計;也為小農戶和現代農業有機銜接找到了新路子,開闢了符合我國國情的農業現代化、市場化道路。

  顯然,“三權”分置作為一種長遠制度安排,其前提是農村土地承包關係長久穩定不變,基礎還是農村集體土地所有權不變,土地家庭承包不變。習近平總書記講,這是農村土地經營制度的根和魂。所以,要搞土地確權登記,把集體所有權固定下來,把農戶承包權穩定下來,在此基礎上實行“三權”分置,由此推進中國特色農村土地制度再次創新、更加完善。

  當然,“三權”分置並沒有窮盡中國土地制度創新,也不可能要求一項制度創新解決未來遇到的所有問題。現在,“三權”分置的制度框架已經建立,也需要不斷完善和發展,包括需要深入研究農民集體和承包農戶在承包土地、承包農戶和經營主體在土地流轉中的權利邊界及相互權利關係;研究賦予經營權享有抵押、擔保、入股等用益物權權能,為經營者提供長期穩定的經營預期;研究探索土地承包權退出的有效辦法和途徑,引導舉家進城的承包戶自願有償退出承包權,等等。這是改革的必然,也是改革的生命力。 (作者係農業部部長)